学术前沿张丽英新冠疫情下额外卫生措施
新冠疫情下额外卫生措施的适用及其局限性研判
张丽英
中国政法大学教授、博士生导师
新冠疫情的肆虐导致全球陷入空前的危机，也使国际公共卫生安全的全球治理面临严峻考验。《国际卫生条例》（）（简称《卫生条例》）规定的公共卫生防控措施包括了由世界卫生组织（简称"世卫组织"）建议的公共卫生措施和统筹建议之外的额外卫生措施（additionalhealthmeasures），前者需依世卫组织的建议采取，而后者缔约国有一定的自主性,但也必须遵守相应的规则。新冠疫情期间大部分国家都采取了属于额外卫生措施的边境控制措施，有关限制措施一方面对疫情的传播起到了一定阻断的作用，同时，也不可避免地会对贸易产生影响。此类措施本来是《卫生条例》不建议使用的，但各国不仅热衷使用，而且相当一部分国家在使用时突破了比例原则和科学原则的约束，这种现象也反映出《卫生条例》制度上存在的一定局限性。本文将研判额外卫生措施的适用及其局限性，认为应在"人类卫生健康共同体"理念的引领下，构建具有可操作性的协商机制、"关键人员""关键物品"机制，以有效应对国际卫生健康危机，共建"人类卫生健康共同体"。
新冠疫情额外卫生措施比例原则国际卫生条例
在新冠疫情大流行的情况下，为了避免疫情输入的威胁，各国都在加强其边境管控措施。尽管世界卫生组织强烈希望能开放边境，因人员、货物等的流动同时也形成了传染病传播的媒介，控制人员的跨境流动成了各国选择的防控措施之一。在疫情的通报上，年《国际卫生条例》（简称《卫生条例》）时期一直受到不报告疫情问题的困扰。报告疫情的国家往往发现自己会遭受旅行和贸易限制并导致对经济的负面影响，这使政府倾向于对疫情保密。年修订的《国际卫生条例》（简称《卫生条例》）为了防止这种情况的发生，建立了一个互换的规则设计，以公开报告疫情为交换条件，试图让其他国家不对其施加过度的惩罚性旅行和贸易限制。这也是在世卫组织建议的卫生措施中基本不涉及贸易和旅行限制的原因。《卫生条例》总体反对加强边界限制，旨在以与公共卫生风险相称的限制方式，预防、控制和采取应对公共疾病国际传播的措施，并避免对国际旅行和贸易的不必要干预。同时，应在充分尊重人的尊严，人权和基本自由的情况下执行相关的规定。《卫生条例》在卫生措施上采取了双轨制的设计，即世卫组织向缔约国统筹建议的公共卫生措施和缔约国有自主性的额外卫生措施，后者缔约国虽然有一定的自主权，但也应遵守比例原则和科学原则等适用原则，从而既实现预防、抵御和控制疾病的国际传播，又避免不必要地干扰国际交通和贸易。那么各国为什么热衷于采用世卫组织不建议的影响贸易畅通的边境管制措施？该制度设计是否具有一定的局限性？本文将进行分析和阐述。
一、新冠疫情下各国管控措施的适用
及适用原则的局限性
（一）新冠疫情下的各国使用的边境控制措施
边境措施主要表现为对旅行和贸易的边境限制措施。疾病的传播不受国家政治边界的限制，因此疾病与边境管制之间的联系由来已久，在西非埃博拉疫情期间曾广泛使用边境管制并最终控制了疫情。世卫组织在将新冠疫情的爆发列为“国际 世卫组织一贯建议在新冠疫情大流行中避免旅行和贸易限制。其原因可概括为下列几个方面：首先，世卫组织认为边境管制措施并不能有效阻止疾病传播，最多是在短时间内延迟了输入。其次，《卫生条例》修订时试图解决的问题之一是疫情通报的问题，以往的情况是疫情发生国由于担心旅行和贸易限制对其产生负面的经济后果，政府会倾向于对疫情保密。《卫生条例》试图通过建立一个交换机制来防止这种情况的发生：即缔约国应报告爆发的疫情，以换取其他国家不实施不必要的旅行和贸易限制。第三，关闭边境会阻碍对疫情的反应，使重要物资和人员进入该国帮助应对突发卫生事件更加困难。第四，边界限制措施可能损及人权和公民自由，包括在入境口岸可能有歧视性行为，以及没有公共卫生方面正当理由地限制自由流动。
世卫组织的报告又显示：在新冠疫情大流行下，不能确定边境管控措施的错误性，相反一些国家的边境措施是有效的，虽然排挤性的边境控制措施破坏了全球合作，但新冠疫情下的各国却更愿意通过边境措施管控疫情，这也突显了《卫生条例》不建议采取边境控制措施这一规则设计的局限性。其次，疫情应对上的障碍不是由边境控制措施造成的，更多的是因防疫物品的出口控制造成的。事实上各国的边境管控措施确实在遏制新冠疫情的跨境传播上起了重要的作用。各国采取的这些边境管控措施属于额外卫生措施，《卫生条例》在规制此类具有自主性的措施上有通报程序，且需遵守相应的适用原则，但相当一部分国家在采取此类措施时并没有严格遵守有关的规定。
（三）疫情初期世卫组织关于各国实施的额外卫生措施情况报告的分析自年1月22日起，世卫组织定期发布关于新冠疫情的情况报告。例如，第18号、39号和50号报告涉及了各国实施的额外卫生措施。第18号报告中有72个缔约国实施了旅行限制措施，其中只有23个（32%）向世卫组织进行了通报。在年2月28日的第39号报告中，有41个缔约国向世卫组织通报了其采取的额外卫生措施，采取措施的公共卫生理由主要涉及采取措施国家的脆弱性，例如，缺乏诊断和应对能力，小岛屿国家的情况以及病毒传播和疾病严重性的不确定性。对报告中实施额外卫生措施国家的初步分析表明，此类措施只能延迟新病例的进入。世卫组织强调应根据疫情的发展及对病毒和疾病认识的增强重新考虑采取与公共卫生风险相称，持续时间短的补充措施。第50号报告有45个国家正式向世卫组织通报了额外卫生措施，并指出，虽然以前这些措施主要针对中国，但现在措施的适用范围更广。从这些数据中得出三个结论。首先，多数国家采取了某种形式的旅行限制。其次，只有不到一半的国家正式通报了世卫组织，另一些缔约国则在通报上未符合《卫生条例》的要求。第三，世卫组织在要求非报告国做出解释，或挑战采用额外卫生措施正当理由上的能力具有局限性。尽管世卫组织建议不要采取此类限制旅行和贸易的措施，但又无力阻止各国实施这些限制措施。这也使国际社会对《卫生条例》框架下的国际卫生制度的可持续性产生了关切。
二、《卫生条例》规定统筹采取的公共卫生措施
新冠疫情下各国采取的卫生措施依《卫生条例》涉及两类措施，即公共卫生措施和额外卫生措施。两者的最大区别是前者需要依世卫组织的指导建议采取，而后者的采取缔约国有自主性，但需要遵守一定的规则。由世卫组织统筹建议缔约国采取的公共卫生措施是世卫组织鼓励采取的措施，此类措施会顾及各国集体利益，一般不会引起争议。
（一）由世卫组织统筹采取的公共卫生措施目的在于保证各国的集体利益公共卫生措施的设置是有其历史背景的，在《卫生条例》时期，由于规则的不完备，当一国爆发传染病疫情时，他国多倾向于对该国的贸易和交通进行大力度的管制措施，以保障自身权益；而非依《卫生条例》的宗旨，在管控的同时尽量降低措施对贸易的影响。年修订《卫生条例》的主要目的之一就是在极小化对全球贸易和交通限制的前提下，极大化阻止传染病的国际扩散与保护人类健康，因此，如何协助缔约国设置适当和必要的公共卫生措施，以应对国际关切的公共卫生紧急事件，就成了《卫生条例》的重要使命之一。公共卫生措施就是《卫生条例》规定的世卫组织以条文或指导建议统筹各国在应对公共卫生事件时采取的措施，通过此类卫生措施，可以保证缔约国的集体利益，此类措施留给各国选择和实施的自主权不大。但如何在集体利益下兼顾并尊重缔约国在应对紧急情况时的自主权，也是《卫生条例》的重要使命之一。因此，《卫生条例》又规定了缔约国依规定可自主采取的额外卫生措施，此类措施的采取缔约国有一定的弹性空间。
（二）公共卫生措施限于常规检疫措施公共卫生措施属于缔约国港埠实施的检疫措施，其主要目的是对可能因为船舶、航空器、车辆、旅客、货物及容器等经由国际运输后的入境或过境时，可能会引发国际传播的传染病等公共卫生危害，进行一般性的预防措施。公共卫生措施针对船舶、航空器等交通工具、旅行者、货物及容器等分别规定了不同的常态性的公共卫生措施，供缔约国遵循。此类措施主要运用在港口、机场、边境等地点，针对平时的交通、货运与旅客的入境和过境，进行平时和一般性的检查。因此，缔约国在执行此类措施时，应确保相关程序的透明度，以无延迟的方式进行，不应出现不同缔约国之间的差别待遇，应遵守无歧视原则。
公共卫生措施包括①应对一般公共卫生风险的常规性措施；②应对特定公共卫生风险，根据世卫组织“长期建议”而采取的措施；以及③应对国际 总干事发布的临时建议针对的是突发的“国际 上述无论是应对一般或特定公共卫生风险的常规性措施，还是应对“突发公共卫生事件”的临时性措施，均为依世卫组织指导建议而采取的公共卫生措施。相关建议的内容和程序要求《卫生条例》都有具体明确的规定，缔约国需要以透明、无延迟和无歧视的原则进行适用。此类措施最主要的特点是需要依世卫组织的建议采取。新冠疫情期间，各国显然不满足于采用统筹的公共卫生措施，而更多地转向了具有自主性的额外卫生措施。
三、新冠疫情下额外卫生措施的自主性及边界
（一）额外卫生措施的自主性特点新冠疫情下，世卫组织建议各国统筹采取公共卫生措施，并不建议对“旅行或贸易限制”。但本次疫情来势凶猛，依世卫组织的统计数据，截至年1月28日，全球累计新冠肺炎确诊病例已超过1亿，只是采用世卫组织建议的措施已不能满足成员国遏制病毒传播的需要。如前所述，新冠疫情期间许多国家采用了自主性的额外卫生措施，《卫生条例》第43条对额外卫生措施进行了规定，依第43条第1款：“本条例不应妨碍缔约国为应对特定公共卫生风险或国际 比例原则体现在第43条第1款第1项中，规定额外卫生措施“可获得与世界卫生组织的建议相同或更大程度的健康保护”，即要将对健康的保护与造成国际交通和贸易的干扰进行衡量，如果后者大于前者，则不应采取此额外卫生措施。该款规定明确了缔约国采取额外卫生措施需符合比例原则的义务，各成员国在适用该条时，应在综合所有因素、权衡利弊的基础上，体现最优化的比例原则，确保健康的保护上达到利益最大、国际交通和贸易的干扰最小的效果。额外卫生措施通常由国家公权力在边境行使，为防止公权力对私权利造成过度干涉，在行使相关边境控制措施时，对旅行者及个人数据的处理及管控措施，对国际货物、集装箱、运输工具的卫生措施等都应符合比例原则。
第43条第1款第2项则涉及额外卫生措施的表现形式，依该款规定，额外卫生措施属于那些本来依第25条、第26条、第28条第1款和第2款、第30条、第31条第1款第3项和第33条禁止使用的措施。概括起来主要为，对不是来自受染地区等情况的“过境船舶和航空器”也可以采取卫生措施，对来自非疫区的“过境民用货车、火车和客车”也可采取卫生措施。对“入境口岸的船舶和航空器”可因公共卫生原因阻止船舶或航空器在入境口岸停靠。但如入境口岸不具备执行《卫生条例》规定的卫生措施的能力，可命令船舶或航空器在自担风险的情况下驶往可到达的最近适宜入境口岸。第28条还涉及不应该出于公共卫生理由拒绝授予船舶或航空器“无疫通行”，特别是不应该阻止它上下乘客、装卸货物或储备用品，或添加燃料、水、食品和供应品。第30条涉及接受公共卫生观察的旅行者，如在抵达时接受公共卫生观察的可疑旅行者不构成直接的公共卫生风险，而缔约国将其预期到达的时间通知入境口岸的主管当局，则可允许该旅行者继续国际旅行。第31条第2款第3项规定的预防或控制疾病传播而采取的其他卫生措施，包括隔离、检疫或让旅行者接受公共卫生观察。第33条转口货物，除活的动物外，无须转运的转口货物也可接受本条例规定的卫生措施或出于公共卫生目的而扣留。这些措施由于对国际旅行或贸易的较大的影响，本来除非第43条规定或经适用的国际协议授权是不应采取的，但在符合比例原则和科学原则的前提下，则可以由缔约国采取。当然这些措施须符合《卫生条例》，这些措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或侵扰性不应超过能适度保护健康的其他合理的可行措施范围，即第43条第1款体现的“比例原则”。
疫情期间，各国采取的旅行和国际交通限制措施力度较大，突破了比例原则的要求，例如，不时传来各国的限制措施造成合同到期船员的换班和遣返困难。显然限制措施的力度已造成了对国际交通和贸易的严重干扰，全球贸易以及供应链的维护，包括抗疫物资的运输依赖海上运输，而为海上运输做出关键贡献的船员，却因为各国的限制措施而无法换班，这也导致航行事故的风险增加，限制措施对国际贸易的这种妨碍程度很难说其是符合比例原则的。
（三）额外卫生措施依据的科学证据具有不确定性采取额外卫生措施的另一个原则是科学原则，该原则旨在防止缔约国无依据地制订额外措施，对国际交通造成不当干扰，并损害其他缔约国的利益，因此，所有的额外措施的制订都需有科学证据来证明有人类健康风险的存在，缔约国的决定应基于：①科学原则；②现有的关于人类健康危险的科学证据，或此类证据不足时，现有信息，包括来自世界卫生组织和其他相关政府间组织和国际机构的信息；及③世界卫生组织现有的特定指导或建议。该款表明了额外卫生措施依据的科学基础是有适用层次的，首先是“现有……科学证据”（AvailableScientificEvidence），其次是现有信息（AvailableInformation），最后是世卫组织现有的指导或建议。其适用是有先后次序的，只有“现有科学证据”不足时，才能以现有信息作为决策基础。什么是现有科学证据，《卫生条例》并没有定义，这就带来了决策依据的不确定性。
疫情出现的初期，对于致病原理、传染途径、感染率等，都缺乏在科学上的明确认识，这种科学上的未知性往往使采取卫生措施的科学依据不足，此时的科学证据具有临时性、不确定性的特征，而采取的措施也有可能针对性差，具有误差性。例如，在新冠疫情初期，通过对武汉疫情早期发展的三个阶段分析，不难看出政府部门和科研系统都大大低估了新冠病毒的传染性。随着新冠病毒被我国科学家成功分离，并进行了病原体确认，确定病毒一般是通过空气的飞沫传播和密切接触传播，而且可以发生人传人的现象等，才能更准确的确定应采取的措施。世卫组织成员国采取额外卫生措施要取得合法性，首先需要依据现有科学证据，位于第一层次的科学证据需要的标准要高一些，但《卫生条例》对此没有明确的指引，这也为日后各国之间产生采取措施合法性的争议埋下了伏笔。现有科学证据中的“现有”表现为科学证据的“最新可得”，尽管该科学证据可能尚不确定，但在时间上允许缔约国以“最新可得”的科学证据为基础采取卫生措施，这为缔约国及时采取预防疾病国际传播的措施提供了空间。第二个层次是“现有信息”，在现有科学证据不足的情况下，才能援引现有信息，这一层次的标准低一些，这一层次依据的设计体现了卫生领域的预防原则，以便缔约国获得采取措施的合法依据。预防原则借鉴于国际环境法，即使存在科学上的不确定性，但有合理理由认为存在严重损害时，国家可依预防原则，以可靠现有信息为依据，有采取行动的权利和义务。同时，科学原则还应结合《卫生条例》第2条中的“避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式，预防、防御和控制疾病的国际传播”的宗旨相符，一但保护人类健康危险的科学证据消失，再采取额外卫生措施就不再具有合法性的依据了。第三个层次，如现有信息也没有，则应当考虑世卫组织现有的特定“指导”或“建议”。对“突发公共卫生事件”的弹性额外卫生措施可能会引发缔约国之间的争议，为了避免争议而进行审慎评估再制订额外卫生措施又可能无法及时应对“突发公共卫生事件”，为了兼顾及时性和精准性，《卫生条例》在没有现有信息的情况下，规定实行额外卫生措施的缔约国应考虑世卫组织的指导或建议。并在三个月内对此类措施进行复查。
正是由于科学证据的不确定性，因此，《卫生条例》规定了采取此类措施的程序性的要求，包括如措施会对国际交通造成明显的干扰，则采取措施的缔约国便有义务在实施48小时内向世卫组织报告此类措施及其卫生依据和有关科学信息，这里的“明显干预”指拒绝国际旅行者、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等入境或出境或延误入境或出境24小时以上。世卫组织评估过缔约国提供的上述信息后，可要求有关缔约国重新考虑此类措施的执行。执行这类额外卫生措施的缔约国则应在3个月内考虑世卫组织的意见，并依第2款中规定的标准进行复查。在疫情爆发之初及以后的相当一段时期内，科学原则的要求不能过于苛责，国家采取应对措施，可能无法准确判断合理性、比例原则等要求。但随着更多对疫情科学上的认识，各国的管控措施应当作相应的调整。总之，第43条一方面在一定条件下尊重缔约国采取额外卫生措施的自主性，同时，又保留了世卫组织审查此类额外措施的权限。此外，该条第7款还规定了协商机制，即受此类措施影响的缔约国可要求与采取措施的缔约国协商，以明确相关措施的科学信息和公共卫生依据，并找到共同接受的解决方案。该协商机制有利于避免缔约国之间在采取额外卫生措施上发生争端。
在新冠疫情暴发时，许多国家对中国实施了旅行限制，来自加拿大、瑞士、智利、南非、英国、美国、意大利的16位全球有影响的卫生法学家认为有关措施违反了《卫生条例》。根据他们的共识可以看出：第一，这些国家对中国采取的旅行措施没有基于科学原则、科学证据和世卫组织的建议进行决策。这些旅行限制没有得到科学支持或世卫组织的支持。第二，限制措施不符合比例原则。虽然目的是正当的，但是该类措施由于缺乏科学原则，不一定能实现对健康的保护。而且即使旅行限制起了作用，但不是损害最小的选择，各国也可以采取许多其他更有效的措施来保护本国公民。世卫组织也建议不要采取限制措施，认为弊大于利。限制措施阻止了物资进入受影响地区，延缓了国际公共卫生应对行动，并对最脆弱的人造成了不成比例的伤害。然而，令人不安的是采取额外卫生措施的国家中至少有2/3没有向世卫组织报告，这削弱了世卫组织协调全球应对公共卫生突发事件的能力。从应对疫情的各国政府角度考虑，优先考虑国内问题是可以理解的，但这也对全球卫生的集体安全提出了挑战。
（四）过度的限制措施导致合同到期的船员换班及遣返困难管控措施严重影响国际交通和贸易的一个例证是对船员换班的影响。由于各国针对疫情的管控措施，使合同到期的船员换班困难，在船上的船员下船困难，在船下的船员无法上船。航运保证了80%以上的世界贸易，包括应对新冠疫情的重要医疗用品，粮食和其他基本货物。而新冠疫情带来的管控措施扰乱了全球供应链的正常运作。国际海事组织认为，由于管控措施，对维持供应链至关重要的数十万海员在海上滞留，超过了合同期间，增加了引发航行事故的风险，船员疲劳引起的航行安全风险集中在离港航行的阶段，集装箱船、滚装船等靠港时间紧迫的船种更加明显。经过轮班后的休息，船员的疲劳可以得到缓解。船员不能正常换班危及到了国际供应链的正常运作，这是不可持续的。鉴于减少船员疲劳的发生与减少水上安全事故发生之间的密切关系，年《海事劳工公约》和年《海员工时和船舶配员公约》（第号）都对船员的作息时间进行详细的限制规定。而船员是否超过合同期又是港口国监控（PSC）要检查的项目之一。针对这一特殊情况，一些国家和地区的港口国监控（PSC）进行了规则的调整：包括船员自愿同意的延长合同，港口国监控对符合公约责任的免除，延长船员适任证书及相关证书等。为了实现船员换班后能遣返回家，联合国大会在年12月1日通过了一项决议，敦促会员国确认船员为“关键工人”，以确保在新冠疫情期间船员能安全换班和旅行。在联合国及全球各大航运组织持续呼吁下，国际海事组织45个成员国和一个准成员地区香港已认定船员为“关键工人”，为解决海员换班危机迈出了关键一步。英国是第一个确认船员为“关键工人”的国家，“关键工人”是在疫情期间，为了保障社会安全和健康而必须外出工作的人。相关的限制措施对于“关键工人”需要弹性处理。以便船员可以克服各国限制旅行的重重限制措施，顺利遣返回家。中国交通运输部和人力资源社会保障部则于年3月13日联合发布了《关于妥善做好新冠肺炎疫情期间中国籍国际航行船舶在船船员换班安排的公告》，要求船公司应及时掌握新冠肺炎疫情期间船舶到达港口的疫情防控措施，制定船员换班和船舶航行计划，及时安排船员劳动合同或上船协议到期的在船船员换班。
四、卫生措施的合法实施需要规则的细化
和“人类卫生健康共同体”理念的引领
（一）卫生措施的实施需要细化的公共卫生事件预警分级规则在公共卫生事件的预警分级上，SARS爆发后修改的《国际卫生条例》只提供了一个分级，即“国际 世卫组织于年1月30日依《卫生条例》将本次新冠肺炎疫情列为“突发公共卫生事件”。该声明主要是基于以下考虑：第一，新型冠状病毒疫情的公共卫生影响已经十分严重。第二，新型冠状病毒疫情十分不寻常。第三，新型冠状病毒疫情存在国际传播的严重危险。其落脚点最终在由于具有国际传播性，而需要国际社会共同协作给予应对措施。根据世卫组织的声明，针对本次“突发公共卫生事件”的建议主要强调所有国家都应作好控制疫情的准备，包括主动监测、早期发现、隔离和病例管理、接触者追踪和防止进一步传播，并与世卫组织共享全部数据。建议同时强调，根据现有信息，不建议任何旅行或贸易限制；各国必须按照《卫生条例》的要求向世卫组织通报所采取的任何旅行措施，不要采取可能助长侮辱或歧视的行动。对国际社会的建议主要强调国际社会应团结合作，相互支持。《卫生条例》突发事件委员会每三个月召开会议进行评估，到年10月29日已是第五次会议，仍声明COVID-19疫情继续构成国际 《卫生条例》体系的运作很大程度上依赖世卫组织的“指导”与“建议”，世卫组织的“指导”与“建议”具有软法性质，许多《卫生条例》没有涉及的问题，最后兜底的层次也是依赖世卫组织的建议，例如，在采取额外卫生措施时依据的三个层次的理由，先是“现有科学证据”，然后是“现有信息”，在前两者都没有时，缔约国最后就是依世卫组织的“建议”。《卫生条例》在制度设计上依赖世卫组织的“软”紧急权力与规范措施合法性之间的权衡，及疫情爆发国的信息共享与合作，他国则保留了决定限制措施的最终自主权。在新冠疫情期间出现了病毒“冠名”、政治污名等做法，《卫生条例》没有相关的规定，也是依赖世卫组织的权威指导和建议，疾病的命名会对一个国家或地区产生多重的影响，并在一定程序上误导公众，导致地区或物种的污名化，如中东呼吸综合征、西班牙流感、猪流感等。为此，世卫组织在年发表专文“指导”：“呼吁科学家、国家当局和媒体采用新型人类传染病命名最佳实践，以最大限度地减少给国家、经济和人民带来的不必要负面影响”，文中称，对新型人类传染病的命名应客观，以疾病病症等描述性术语为佳，避免使用含有“地理方位”“人名”“动物或食物种群”“涉及文化、人口、工业或职业（如军团）和可煽动过度恐慌的术语”的术语；世卫组织将会按照《国际疾病分类》给任何新型人类疾病最后命名。“建议”可为缔约国遵守世卫组织的建议提供积极的指引，并总体上避免采取不必要或不相称的措施。第43条的正式问责机制仅适用于临时建议和常规建议，秘书处仍有权向缔约国询问其在这方面对世卫组织建议挑战的情况，并应将该证据纳入其提交给世卫组织的年度报告中。目前《卫生条例》未明确世卫组织的指导与建议是否属于卫生条例的补充条款，属于软法的“指导”与“建议”对缔约国没有强制约束力，新冠疫情期间世卫组织关于根据现有信息，不建议任何旅行或贸易限制的“建议”被多国无视。明确世卫组织指导与建议的法律性质，可更好地提高规则的执行力。
（三）以“人类卫生健康共同体”理念为引领限缩过度措施的负面影响如前所述，新冠疫情爆发后，各国为阻断疫情的蔓延，纷纷采取了世卫组织统筹建议之外的“额外的卫生措施”，而且大有过度的趋势，以致于船员都不能正常换班，有关限制贸易的边境措施也创了新高，包括防疫物品都面临出入境的限制。新冠疫情大流行构成了非同寻常的全球公共卫生危机，各国采取边境措施的目的是希望将疫情隔绝在外，但当今世界是个地球村，如只从自身出发采取过度措施，仍不能独善其身。在年5月的第73届世卫大会上，习主席发表了《团结合作战胜疫情，共同构建人类卫生健康共同体》的讲话，在加强国际合作方面，习主席指出：人类是命运共同体，团结合作是战胜疫情最有力的武器。这是国际社会抗击艾滋病、埃博拉、禽流感、甲型H1N1流感等重大疫情取得的重要经验，是各国人民合作抗疫的人间正道。将各国采取的过度额外卫生措施控制在必要、科学的范围内，需要站在构建“人类卫生健康共同体”的高度，在平衡世卫组织缔约国集体利益和各国自身利益的基础上，通过协商将额外卫生措施控制在合理、必要、有科学依据的范围之内。虽然《卫生条例》第43条第7款有关于采取措施国与受影响国间协商的规定，但并未涉及协商机制的细节，可操作性较差，如何有效地实施协商尚待《卫生条例》的进一步明确。当然历史上也有借其他国际组织解决疫情期间贸易限制措施争议的例子，例如，针对年H1N1流感期间禁止猪及制品进口的措施，墨西哥曾在世界贸易组织诉亚美尼亚等国，但世界贸易组织和世卫组织各有各的边界和功能，不能指望主旨解决贸易问题的世界贸易组织来解决国际卫生措施问题。
此外，前述在解决船员因管控措施而无法换班的危机时，联合国大会通过决议敦促会员国确认船员为“关键工人”，以确保船员在疫情期间能安全换班。“关键工人”来源于国内法，并没有确立为国际规则，在尚不能有效限制过度边境措施的情况下，世卫组织是否应在国际卫生条例中加入“关键人员”（KeyPersonnel）的机制，笔者将“关键工人”改为“关键人员”是考虑到前者的措辞具有一定的局限性，因为在绝大多数人因疫情被限制旅行的情况下，船员、防疫人员、医生、专家等不限于“工人”需要有畅通的旅行通道，这些人员为了保障全球卫生安全和健康必须在国际上旅行。鉴于额外卫生措施不仅阻止了人员的旅行，也对防疫物品的出入境产生了影响，因此，还应当建立“关键物品”机制，以保证防疫物品及人类生存必需品在疫情期间的有效流动。总之，如能提高占位，以“人类卫生健康共同体”为引领，则有望有效平衡缔约国的集体利益与个别利益，建立有利于应对全球卫生危机的解困机制，共建“人类卫生健康共同体”。
五、结论
总之，《卫生条例》的多次修订都与大疫情的爆发相关，每次疫情都在测试条例的规则设计是否运作良好。在新冠疫情期间，大多数国家不满足于仅采用世卫组织统筹建议的公共卫生措施，而纷纷采用了缔约国具有自主性的额外卫生措施。从全世界过亿的感染人数来看，新冠疫情的传染性强，影响广泛，为了阻断病毒在国内的传播，许多国家采取了边境限制措施，这也无可厚非。但多国采取额外卫生措施时突破了《卫生条例》要求遵守的比例原则和科学原则，也反映出《卫生条例》在规定科学证据等方面的不确定性，国际公共卫生事件预警分级上的单一，使科学确定采取相应的措施上产生了困难，这些均需要进一步细化相关的规则。过度措施的使用也反映出各国对世卫组织“建议”的无视，如希望缔约国能遵守更科学的“建议”，则需在制度上明确“建议”的法律地位。同时，要想限缩过度边境措施的负面影响，有必要站在“人类卫生健康共同体”的高度，为解决全球共同面临的健康问题，从平衡缔约国集体利益和个别利益出发，建立有效并可操作的协商机制，并构建有利于船员、医生等人员的国际旅行、防疫等物品国际流动的“关键人员”“关键物品”机制，助力全球抗疫。疫情大考后对规则的完善则更有利于共建“人类卫生健康共同体”。
文章来源：《清华法学》年第2期。
（因篇幅较长，已略去原文注释。）
中国政法大学应急管理
法律与政策研究基地
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