今日头条关于规范城市养犬管理的思考

规范城市养犬是由来已久的话题，在缺少国家层面完备立法规范的情况，许多城市已专门立法规范，但都不同程度地存在有法难依、违规难禁的困境。养犬虽然属于个人选择，但只要宠物狗走出家门，进入公共区域，养犬人就必须承担起相应的义务，管好自己的犬只，莫给他人带来不便，这是最起码的文明素养。笔者认为，养犬管理是一项系统性管理工作，涉及面广，管理难度较大，需要政府组织协调、有关部门各负其责、养犬人自律、社会各方面共同配合才能推动工作实效落实。

一、城市养犬问题实质

有的人认为，养犬纯属个人喜好，无需政府监管。这种看法只考虑了养犬人的权利，没有顾及社会公共秩序的维护。规范城市养犬重在强化养犬人的行为责任，其实质是管人而非管犬，养犬人个人养犬的较高自由与自身素质不匹配，导致了犬只扰民案例多发、频发。需要构建安全高效和监管模型，即基于城市公共安全和市容环境卫生秩序，要求养犬人承担起必须要承担的公共安全保障责任，如：犬只强制免疫等，对不履行义务的相对人应在法律法规层面设置对等的法律责任，因义务不履行的、构成违法侵权的、导致危害后果的需要承担相应民事、行政乃至刑事责任，通过法律调节手段实现城市养犬秩序规范，而不能仅仅止步于行政管理层面的规范要求，管理层面需要发挥监管、服务角色，探索建立全面覆盖、便捷的服务管理机制。

二、养犬现象正负向影响

正向作用：犬只是人类的忠诚，给人们的日常生活带来很多乐趣、益处。曾几何时，“忠犬八公”的故事触动了许多人内心柔弱的方寸。在农村或城郊结合区域，养犬人饲养犬只还发挥了看家护院、安全保卫作用。城市市区范围内养犬人多是把犬只作为心灵慰籍，这主要集中于老人、下岗工人等。这些群体中，有的社交圈子窄，特别是独居才人子女常年缺少亲人陪伴，饲养犬只等宠物起到了重要的生活陪伴、精神慰藉作用，避免产生空虚感，提升个人生活品质和幸福感。另外，盲人携带的导盲犬和肢体重残人携带的扶助犬，是特殊人群日常生活重要辅助。

负向作用：一是养犬人饲养过程违法违规现象多发。如携犬出户不系犬链，一户饲养多只犬只，养犬人防护措施不到位，不及时清理犬只粪便，犬只扰民等。对养犬人违法弃养行为，应加强管理，严厉惩罚。二是流浪犬案例多发。城市街头的流浪犬，除了少部分属于走失的外，大多数是被养犬人遗弃的。各地涉及养犬管理法规针对弃养犬行为设置的法律责任过轻，无法促使养犬人纠正违法行为。据媒体报道，在陕西省西安市，警方每年收容的流浪犬在只左右，其中大部分是弃养犬。江苏省南京市，年至年10月，公安部门收容流浪犬总数超过3万只。三是责任意识缺位，监管协同治理的局面未形成。养犬人公德意识不足，缺乏自律。举一个简单的例子：为什么犬只把粪便排泄在家里，一些养犬人会第一时间打扫，在公共区域却视而不见？原因就在于，有的养犬人认为在公共区域不清理也没人管，自己图方便不需要承担任何后果。虽然各个城市地方法规都规定犬只户外排泄的粪便，养犬人应当立即清除，并设置相应法律责任，但是养犬人户外遛犬具有随机性、多发性，执法人员不可能24小时监管，无法即时发现，很多法规条款变成宣誓性规定。如：《深圳市养犬管理条例》第二十三条、第三十九条，《北京市养犬管理规定》第十七条、第三十条。

四是危害后果严重。犬只管理不规范，会影响正常的社会生活秩序，影响市容和环境卫生秩序，特别是流浪犬伤人案例时有发生，后果严重，如果不及时处理，容易引发狂犬病，死亡率极高。《国家中长期动物疫病防治规划（—年）》将狂犬病列为16种优先防治的动物疫病之一，虽然近年来涉及狂犬病报告发病数、报告死亡数绝对值均逐年降低，但其极高的死亡率仍然十分惊人，如下图表。年，全国甲、乙类传染病报告发病.3万例，报告死亡人。报告发病率为.5/10万，死亡率为1.7/10万。报告死亡数居前五位的是艾滋病、肺结核、病毒性肝炎、狂犬病、乙型脑炎，占甲乙类传染病报告死亡总数的99.3%，其中狂犬病报告发病例、报告死亡例。

—年狂犬病报告发病、死亡数统计

来源：中国卫生统计年鉴、年卫生健康事业发展统计公报

三、两类管理主体对比

据不完全统计，省会以上城市中，除了郑州、杭州、深圳等个别城市由当地城市管理作为主管部门之外，其他约90%左右的城市都是由公安部门负责。这两类管理主体在监管过程中，主要采取了以下监管措施，但二者的管理效果也存在较大差异。

1.管理规定多以地方立法作为主要依据。很多城市已出台地方法规、规章，或规范性文件，如：《北京市养犬管理规定》、《上海市养犬管理条例》、《广州市养犬管理条例》等，其中对养犬人应遵守的规定基本类似，如：要求养犬人携犬出户应当对犬束犬链，由成年人牵领，携犬人应当携带养犬登记证，主动避让老年人、残疾人、孕妇和儿童；对犬在户外排泄的粪便，携犬人应当立即清除；采取有效措施制止犬吠；不得饲养烈性犬、禁养犬；必须实施犬只强制免疫等。

2.多实施分区域管理制度。如：北京，实施重点管理区、一般管理区分区域管理模式，东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区为重点管理区，其他区为一般管理区。在重点管理区内，每户只准养一只犬，禁止饲养成年体高超过35厘米（肩高）的犬种。一般管理区可以饲养大型犬，但要实行拴养或者圈养，不得出户遛犬。广州，行政街辖区为养犬严格管理区，实行犬只强制免疫和养犬登记制度；镇辖区为养犬一般管理区，实行犬只强制免疫制度。行政街辖区内的农村地区，经区、县级市人民政府决定，可以划定为一般管理区；镇辖区内的住宅小区和镇人民政府所在地的城市建成区，经区、县级市人民政府决定，可以划定为严格管理区。成都，将全市犬只管理划分为限养管理区和非限养管理区，实施分区管理制度。中心城区及其他区（市）县政府划定的区域为限养管理区，其他区域（主要是农村地区）为非限养管理区。

3.注重探索各种便民服务手段。多推行养犬管理“一网通办”、“电子犬牌”，便民利民。如：广州，优化“广州养犬服务通”

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